武汉市司法局

现对《武汉市革命史迹保护办法（草案征求意见稿）》(以下简称《办法（草案征求意见稿）》)作如下说明：

一、立法的必要性

习近平总书记强调“保护好、运用好红色资源，加强革命传统和爱国主义教育，引导广大干部群众发扬优良传统、赓续红色血脉，践行社会主义核心价值观，培育时代新风新貌”。武汉是一座拥有光荣革命传统的英雄城市，在中国近现代历史重要关头和转折时期，多次成为全国革命中心，革命史迹家底深厚。加强革命史迹的保护利用，是把红色资源利用好，红色传统发扬好、红色基因传承好，加强爱国主义和革命传统教育，培育和践行社会主义核心价值观，激发实现中华民族伟大复兴中国梦的强大精神力量的重要基础。

目前，我市对革命史迹保护利用有一定实践经验，如开展革命文物、烈士纪念设施专项排查、实施革命文物保护工程、烈士纪念陵园提质改造、烈士纪念设施管护、相关历史建筑改造修缮；设计开发“红色旅游线路”，发展红色旅游产业；开展多种形式的红色主题文艺活动；举办巡展、进校园等活动。通过赴南京、广州调研、市内调研、召开座谈会、问卷调查等方式，了解到我市革命史迹保护利用工作存在的产权多元、管理不顺、保障力度不够、公众参与度低等问题，在统筹协调、加大保护、品牌塑造、扩大影响等方面还有提升空间。

据调查，上海、重庆、广州、南京等城市已率先出台与革命遗址、遗存相关的地方性法规或地方政府规章，湖北黄冈、荆州也出台了相关地方性法规，依法保障革命史迹保护工作顺利开展，值得学习。

为进一步贯彻落实中央和省、市的相关精神和要求，提高革命史迹的保护、管理和利用工作的法治化程度，通过法治手段和法治思维保障相关工作的顺利开展，有必要结合我市实际情况和已有实践案例，制定《武汉市革命史迹保护办法》。

二、制定依据

（一）法律与行政法规、规章

1.《中华人民共和国文物保护法》

2.《中华人民共和国英雄烈士保护法》

3.《中华人民共和国文物保护法实施条例》

4.《历史文化名城名镇名村保护条例》

5.《烈士褒扬条例》

6.《烈士纪念设施保护管理办法》

（二）政策文件

6.《“十四五”文物保护和科技创新规划》

7.《湖北省文物事业发展 “十四五”规划》

8．《国务院关于进一步加强文物保护工作的指导意见》（国发〔2016〕17号）

9．《国家文物局关于加强革命文物工作的通知》（文物政发〔2016〕13 号）

10．《国家文物局关于印发〈革命旧址保护利用导则（2019）〉的通知》（文物保发〔2019〕2号）

11.《退役军人事务部关于发挥基层退役军人服务机构作用 进一步做好零散烈士纪念设施保护管理的意见》（退役军人部发〔2023〕34号）

三、主要问题及措施

（一）界定革命史迹

目前，现行法律法规对革命史迹概念没有明确界定，部分城市提出了革命遗址、革命遗存、革命旧址等类似概念，时间一般从1840年以来。通过调研、考察学习，学术界一般认为革命史迹主要包括四个类别：革命文物、烈士纪念设施、优秀历史建筑和革命文献。考虑革命文献主要由党史部门管理，政府规章不便规制，可移动革命文物全部由国有博物馆、纪念馆保护管理，保护情况总体较好，草案将革命史迹类别界定在：不可移动革命文物、相关烈士纪念设施和优秀历史建筑。

（二）明确保护格局

《办法（草案征求意见稿）》明确了政府主导、部门协作、多元参与、协同共治的保护格局。

1.政府职责。加强革命史迹保护利用是各级政府的重要职责。《办法（草案征求意见稿）》明确规定了区级以上人民政府在革命史迹调查、认定、保护、管理和利用工作中的职责。

2.部门职责。明确由市文化和旅游部门组织实施本办法，根据革命史迹的不同类别，就革命史迹的调查、认定、保护、管理和利用工作，明确各部门分工职责，协调解决革命史迹保护工作中的问题，并建立突发事件应急机制。

3.多元参与。除区级以上人民政府及其相关部门的职能外，《办法（草案征求意见稿）》还规定了乡镇街道的保护职责，以便革命史迹保护工作能够在基层顺利开展。《办法（草案征求意见稿）》规定在产权归属不明确，且暂无使用权人时，由区文化和旅游部门指定保护管理人实施对革命史迹的日常保护管理，并签订保护协议。这既激发了基层的活力，同时也延展了保护的深度。《办法（草案征求意见稿）》同时也对社会力量参与革命史迹保护进行了规定，建立多元参与格局，鼓励社会力量参与，鼓励各界提供技术支持，呼吁人民群众参与志愿服务，引导社会资金参与革命史迹保护工作，提高公众的参与度。

（三）保护措施

1.认定。鉴于不可移动革命文物、烈士纪念设施、优秀历史建筑已有较为详细的名录制度和保护标志，为作区别，避免造成歧义，《办法（草案征求意见稿）》拟规定由市人民政府核定公布革命史迹保护名录，各区人民政府按照市政府规定的统一标准设置保护标识相结合的认定管理制度。

2.分类保护、归口管理。革命史迹可以分为三类：不可移动文物、烈士纪念设施和优秀历史建筑。不同的革命史迹对应了不同的主管部门和法律法规，其中较为重要的是各部门的管理事权和行政许可事项。《办法（草案征求意见稿）》坚持不过多改变现有行政事权、不增设行政许可事项的思路，拟依照现有法律法规的规定，对不同类型的革命史迹进行统一筹划、分类管理的保护措施。

3.保护方式。革命史迹中不可移动革命文物的比重较大，《办法（草案征求意见稿）》拟参考文物保护的模式，并结合烈士纪念设施、优秀历史建筑等的保护方式，提炼各类革命史迹保护上位法规定的共性，对日常监管、应急、禁止行为、投诉举报、责任承担等问题进行了统一规定，同时做到不与上位法规定相冲突。

（四）保护管理人

根据国家文物局《革命旧址保护利用导则（2019）》对设立保护管理责任人的规定，《办法（草案征求意见稿）》参考各地立法实践，设立保护管理人制度。在法律术语中，责任是指违反义务而产生的不利法律后果，为保障法规用语的专业性，《办法（草案征求意见稿）》改称“保护管理人”。设立保护管理人的目的在于简政放权，转变政府职能，改直接管理为支持引导，激发基层治理的活力，提升革命史迹的所有人、使用人参与革命史迹保护工作的积极性。确定保护管理人的依据为革命史迹所依托的建筑物、构造物的产权，分为国有、非国有、产权不明三类。在不改变产权归属的前提下，指导、支持、督促革命史迹的所有人或使用人对革命史迹进行日常的保护管理。为将保护管理人制度落在实处，《办法（草案征求意见稿）》规定了保护管理人所应履行的日常职责，并签订保护协议。

（五）合理利用

弘扬革命史迹背后的精神力量是本条例的基本立法目的。让革命史迹活起来、用起来，对革命史迹进行合理适当的利用，拓展革命史迹的利用途径，深度发掘革命史迹的历史价值、文化价值、经济价值，有助于这一目的的实现。鉴于此，根据相关上位法规、政策文件的要求，参考各地立法实践，《办法（草案征求意见稿）》对革命史迹的研究与资料整理、开放、服务、文艺创作、文创开发、旅游发展、宣传、教育等问题进行了规定，一方面较为全面地体现了革命史迹合理利用的途径与方式，另一方面也重点突出了武汉地方特色，做到全面规定和亮点突出相统一。

四、其他问题的说明

（一）与上位法的关系

革命史迹涉及不可移动革命文物、烈士纪念设施和优秀历史建筑三大类，分别由不同的法律法规调整。本《办法（草案征求意见稿）》秉持分类管理的思路，保持与上位法的协调一致，上位法已有规定的，从其规定；上位法暂无规定的，按照上位法的精神原则，参照其他类别的做法，提炼共性，进行补充性规定。并不存在突破上位法的情形。

（二）国家政策文件对立法的要求

《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于实施革命文物保护利用工程（2018－2022 年）的意见〉的通知》（中办发〔2018〕45号）明确规定：“鼓励各省（自治区、直辖市）和设区的市制定革命文物保护地方性法规。”《武汉市革命史迹保护办法》包含不可移动革命文物，此规定可作为国家政策文件要求立法的重要依据。

五、调研论证、征求意见的进度情况

（一）调研情况

2023年2月，《2023年市人民政府立法工作计划》将《武汉市革命史迹保护办法》纳入立法调研计划，2023年6月，我局制订了《武汉市革命史迹保护办法立法调研工作方案》，根据方案安排，立法调研工作专班采取立法研究、实地调研、座谈访问、调查问卷、赴外地学习考察等多种方式开展项目立法调研工作。

一是开展调查研究。对国家层面立法、其他省市立法成果，及相关学术文献收集、研究，归纳梳理了其他省市相关地方性法规、政府规章共计58 部；

二是赴同类城市学习考察。2023年10月，我局会同市司法局相关负责人组成立法调研专班，先后赴南京、广州两地进行学习考察，并与当地相关职能部门进行座谈，对各地立法工作程序、立法特色、存在问题和困难，相关法规实施情况有了一定认识。

三是组织市内调研。走访武汉革命博物馆、八七会议会址纪念馆、辛亥革命博物院等地进行实地调研，邀请市直属博物馆纪念馆、非国有博物馆、行业博物馆等单位负责人，采取座谈访问方式深入了解我市革命史迹保护实务工作中存在的问题与困难。

四是开展问卷调查。针对公众对武汉革命史迹关注重点、是否支持开展《武汉市革命史迹保护办法》地方性立法工作以及相关意见或建议等问题，采取发布线上调查问卷方式收集公众意见，最终共收到有效问卷137份，收到具体意见或建议34条。

通过以上工作，对我市革命史迹保护利用工作的现状和存在的问题进行了全面摸底、对省内外兄弟城市革命遗存、革命史迹保护的地方立法经验进行了深入了解、重点学习，为立法工作明确了重点、难点，找准了方向。形成《武汉市革命史迹保护办法》立法调研报告，《武汉市革命史迹保护办法（草案初稿）》。

（二）征求意见与论证

2025年3月10日至4月11日，通过局官网向社会公开征求意见，收到意见建议0条。4月8日至4月11日，书面征求16个区和13个市直有关部门意见，收到意见建议8条，已全部采纳。

2025年3月21日，组织召开立法工作专家咨询会，邀请党史、文物保护、退役军人工作、住房和城市更新等方面的专家组成专家组，对草案初稿进行专家咨询并修改完善。4月18日，组织召开立法工作专家论证会，邀请市委党史研究室、市人大法制工作委员会、市司法局、中南财经政法大学的有关领导和专家对草案进行论证，专家组一致通过草案内容并提出修改意见，在调研论证和意见征求的基础之上，现形成《武汉市革命史迹保护办法（草案征求意见稿）》。